PAULO FIGUEIRA

Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Graduado em Administração de Empresas, Arquivologia

A presente matéria pretende analisar o tema “Competências Ambientais” sob as perspectivas constitucional, infraconstitucional, procurando demonstrar que o processo de definição dos papéis, critérios e formas de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios em matéria ambiental, é pressuposto fundamental para a efetividade das normas de direito ambiental e, por consequência, para uma maior eficiência das práticas de gestão do meio ambiente.  Os conflitos gerados em relação a competência para realizar o licenciamento ambiental acabam ocasionando insegurança jurídica para os empreendedores e na maioria das vezes possibilita processos administrativos e judiciais de órgãos de controle. Desta maneira tecerei comentários a respeito das diversas competências para a gestão ambiental, não se esquecendo que a Lei Complementar nº. 140, de 8 de dezembro de 2011, trouxe a possibilidade de outorga para competência material na temática ambiental.

A Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) estabeleceu a organização política e administrativa do Brasil dividida entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos dotados de autonomia. Trata-se da forma de Estado Federativo (art. 18, CRFB/88), evitando sempre que o poder fique concentrado nas mãos de uma única pessoa de direito público, mas que seja sempre repartido entre os entes federativos. A forma e os limites desta repartição de poderes são definidas por MEIO DE COMPETÊNCIAS também estabelecidas pela Constituição Federal. Neste sentido, um Sistema de Repartição de Competências eficiente é um aspecto fundamental para a viabilização e implementação de políticas públicas.

No que diz respeito especificamente à COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA/MATERIAIS (Executiva) AMBIENTAL a questão já foi regulamentada pela LC nº. 140, de 2011, que regulamentou o artigo 23, incisos III, VI e VII e Parágrafo Único da CRFB/88, em seus artigos 7º, 8º, 9º, e 10, elenca as ações administrativas da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Antes dessa lei complementar os entes públicos seguiam ações administrativas da Resolução CONAMA n.º 237, de 1997.

Existem VÁRIOS OS TIPOS DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL, como a: a) Exclusiva (art. 25 §§ 1º e 2º); b) Privativa (art. 22); c) Comum (art. 23 e art. 225, em seu caput, § 1º e incisos); c) Concorrente (art. 24); e d) Suplementar (art. 24, § 2º).

A COMPETÊNCIA COMUM prevista no artigo 23 da Constituição FOI FRAGMENTADA quando da atribuição a cada ente federativo das atividades a serem desenvolvidas, relativamente às ações elencadas no artigo 7º, 8º e 9º da Lei Complementar n.º 140/2011; passando assim, a ter o caráter de Competência Privativa por Matéria.

A proteção do meio ambiente foi prevista, pelo legislador constituinte, como atividade a ser exercida por todas as esferas de Governo, tratando-se de uma das Competências Comuns estabelecida no artigo 23 da Constituição Federal. A Constituição Federal dispõe basicamente sobre dois tipos de competência: a Competência Administrativa/material e a Competência Legislativa.

A COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA (ou de execução de tarefas): cabe ao PODER EXECUTIVO e diz respeito à faculdade para atuar com base no PODER DE POLÍCIA. A Competência Administrativa é a atribuição que o Poder Executivo tem de proteger o meio ambiente, tornando o mesmo responsável pelas ações e omissões no dever de agir. Atribui ao Poder Público a prática de atos administrativos e de atividades ambientais, seja de forma Exclusiva ou Comum a todos os entes federados.

A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA: cabe ao PODER LEGISLATIVO e diz respeito à FACULDADE PARA LEGISLAR A RESPEITO DOS TEMAS DE INTERESSE DA COLETIVIDADE.

NA PRÁTICA, o que predomina em relação à Competência Legislativa em matéria ambiental É A COMPETÊNCIA CONCORRENTE entre a União e os Estados e o Distrito Federal, cabendo à União a Competência para legislar sobre Normas Gerais, e aos Estados e ao Distrito Federal a Competência para Suplementar as normas gerais editadas pela União.

No Brasil há três esferas de governo (executivo, legislativo e judiciário) e quatro entes federativos: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

A Competência Legislativa se subdivide em REMANESCENTE, EXCLUSIVA, PRIVATIVA, CONCORRENTE, SUPLEMENTAR E RESERVADA.

A COMPETÊNCIA REMANESCENTE diz respeito aos Estados e é aquela que permite a atividade legislativa em relação às matérias não vedadas implícita ou expressamente, estando prevista no § 1º do artigo 25 da Constituição Federal.

A COMPETÊNCIA EXCLUSIVA diz respeito aos Estados e aos Municípios e é aquela reservada unicamente a uma entidade, sem a possibilidade de delegação, estando prevista no § 2º do artigo 25 e no inciso I do artigo 30 da Constituição Federal.

A COMPETÊNCIA PRIVATIVA diz respeito à União e é aquela que, embora seja própria de uma entidade, pode ser delegada ou suplementada desde que respeitados os requisitos legais, sendo prevista no artigo 22 da Constituição Federal. É preciso destacar que a Competência Legislativa Privativa da União prevista no artigo 22 e a Competência Legislativa Exclusiva prevista no artigo 25 da Carta Magna, embora tratem em diversos dispositivos da questão ambiental, possuem um caráter muito mais de gestão administrativa e econômica do que de proteção ambiental propriamente falando.

A COMPETÊNCIA CONCORRENTE é aquela reservada à União, aos Estados e ao Distrito Federal, cabendo à União a primazia de legislar sobre Normas Gerais, estando prevista no artigo 24 da Constituição Federal.

A COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR é aquela que atribui aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a faculdade de complementar os Princípios e Normas Gerais ou de suprir a omissão destes, sendo prevista nos §§ 2º e 3º do artigo 24 e no inciso II do artigo 30 da Constituição Federal.

A COMPETÊNCIA RESERVADA é aquela que atribui ao Distrito Federal a Competência Reservada aos Estados e aos Municípios, excetuada a competência para a organização judiciária, sendo prevista no § 1º do artigo 32 da Constituição Federal.

No caso de vácuo legislativo por parte da União, os Estados e o Distrito Federal podem editar as Normas Gerais.

Os Municípios podem legislar sobre os temas ambientais de interesse predominantemente local, desde que respeitando as Normas Gerais que tiverem sido editadas pela União ou pelo Estado.

É importante dizer que as Normas Gerais editadas pela União devem ser complementadas pelos Estados e pelo Distrito Federal, restando aos Municípios a Competência para legislar sobre assuntos de interesse predominantemente local, de modo a se adequar à legislação federal e à legislação estadual.

Em matéria ambiental a legislação municipal e a estadual não podem ir de encontro à lei federal, visto que a legislação municipal terá que observar as normas gerais válidas da União e dos Estados, e os Estados e o Distrito Federal terão de observar necessariamente as Normas Gerais editadas pela União.

Os Estados e o Distrito Federal podem editar Normas Gerais em Matéria Ambiental se a lei federal for omissa, podendo ocorrer o mesmo com os Municípios se inexistir Norma Geral Federal ou Estadual sobre o mesmo tema, assim como preveem os incisos I, VI e VII do artigo 24 e I e II do artigo 30 da Constituição Federal.

Destarte, a COMPETÊNCIA é a atribuição que os entes e órgãos públicos possuem junto à coletividade e junto aos outros entes e órgãos públicos, inclusive na esfera internacional. No âmago do CONCEITO DE FEDERALISMO está a repartição de competências entre os entes federativos, pois não pode existir autonomia administrativa se um dos entes federativos for responsável pelo estabelecimento da competência dos demais, o que deve ser feito necessariamente pela Constituição Federal (Art. 18, CRFB/88).

Mas, na verdade, as Normas Gerais devem ser compreendidas como aquelas que dizem respeito a interesses gerais, independentemente da especificidade a que podem chegar visto que poucos interesses podem ser tão gerais quanto o meio ambiente ecologicamente equilibrado, tendo em vista o Caráter Difuso desse direito e a sua indispensabilidade à manutenção da vida e da qualidade de vida. Nas hipóteses em que as noções de Norma Geral e Especial não sejam claras o suficiente para a solução de conflitos envolvendo a aplicação de normas da União e dos Estados, tem-se sustentado deva prevalecer, no caso concreto, a norma que melhor garanta a efetividade do direito fundamental tutelado, dando-se preferência àquela mais restritiva sob a ótica da preservação da qualidade ambiental.

Desta forma, a COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA EXCLUSIVA da União está explicita no artigo 21, da CRFB, em que “[…] Compete à União: […] XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: […] b) os serviços e instalações de energia elétrica e o  aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; […] XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, […] XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Por sua vez, no artigo 22, elenca a COMPETÊNCIA PRIVATIVA da União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II – desapropriação; […] IV – águas, […]; […] XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; […] XIV – populações indígenas; […] XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza; […] Parágrafo único. Lei Complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

No artigo 23, especifica a COMPETÊNCIA COMUM da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: “[…] III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; […] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; […] Parágrafo único. Leis Complementares fixarão NORMAS PARA A COOPERAÇÃO entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (LC N. 140/2011, regulamentou os incisos III, VI e VII e o Parágrafo Único).

O artigo 24 trata da COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE que enfoca que “[…] Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar CONCORRENTEMENTE sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e URBANÍSTICO; […] VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; […] § 1º No âmbito da LEGISLAÇÃO CONCORRENTE, a COMPETÊNCIA DA UNIÃO limitar-se-á a estabelecer NORMAS GERAIS. § 2º A COMPETÊNCIA DA UNIÃO para legislar sobre NORMAS GERAIS não exclui a COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR dos ESTADOS. § 3º INEXISTINDO LEI FEDERAL SOBRE NORMAS GERAIS, os Estados exercerão a COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PLENA, para ATENDER A SUAS PECULIARIDADES. § 4º A SUPERVENIÊNCIA DE LEI FEDERAL sobre Normas Gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Quanto a COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EXCLUSIVA está no artigo 25 da CRFB, em que “[…] Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. […] § 2º Cabe aos Estados EXPLORAR DIRETAMENTE, ou MEDIANTE CONCESSÃO, os serviços locais de GÁS CANALIZADO, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. […]

No artigo 26 elenca-se que “[…] Incluem-se entre os BENS DOS ESTADOS: I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União. […]

Quanto a COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR está contido no artigo 30 que salienta que “[…] Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – SUPLEMENTAR a legislação federal e a estadual no que couber; […]. VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Assim, da leitura conjunta dos artigos 24 e 30 da Constituição Federal, tem-se que dentro do quadro de Competência Concorrente para criação de leis de conteúdo ambiental, há expressa prevalência do ente União para legislar sobre ASPECTOS AMBIENTAIS GERAIS direcionados para todo o território nacional, enquanto, de FORMA CONCORRENTE, cabe aos Estados legislar sobre ASPECTOS AMBIENTAIS REGIONAIS e aos Municípios, de FORMA SUPLEMENTAR à legislação federal e estadual, criar leis para assuntos de INTERESSE LOCAL. Assim, existindo competências legislativa concorrente e material comum a que concorrem todos os entes federados, torna-se fundamental que sejam determinados seus limites, a fim de se evitar conflitos, em evidente prejuízo à sociedade.

Publicado originalmente em https://agazetadoamapa.com.br/coluna/1296/reparticao-de-competencia-para-gestao-ambiental-territorial