O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo (PNUD, 2019), com uma estrutura fundiária altamente concentrada, fruto do processo histórico de ocupação de suas terras pelo sistema de capitanias hereditárias e sesmarias; e pela implementação da lei de terras de 1850, que garantiu a legalidade do direito à propriedade privada da terra, e restringiu o acesso à terra apenas as pessoas que pudessem comprá-la, impedindo que grande parte da população rural pobre adquirisse a posse onde residia (MATTEI, 2018). Da mesma forma, o modelo de “desenvolvimento” instituído no Brasil, com seus diversos ciclos econômicos voltados para a exportação de produtos primários, sempre priorizou as grandes propriedades em detrimento às pequenas propriedades de
base familiar.7
Vale ressaltar, que a partir dos anos 70, o governo militar desenvolveu uma política desenvolvimentista que pretendia a abertura de novos caminhos na Amazônia e a colonização da região, com o objetivo de pôr fim, a um só tempo, ao martírio da seca do Nordeste e ao isolamento do Norte do Brasil. Para o governo militar, a Amazônia era uma zona de expansão econômica, dotada de recursos ilimitados e destinada a prover de riqueza os mercados. No entanto a floresta, era desconsiderada em sua
individualidade, não tinha valor próprio e ocupava uma posição de servidão, em favor do interesse nacional, dentro de um modelo de crescimento não sustentável. Desta forma, o entendimento predominante, era que a região amazônica como um espaço vazio a ser ocupado. Isso pode ser verificado no programa do governo militar na década de 70, em que foi promovido um programa de colonização na Amazônia para absorver as populações desfavorecidas do Nordeste e resolver o problema da concentração da propriedade rural no país. Porém, esse processo de ocupação da Amazônia transformou-se uma catástrofe socioambiental. Sob a promessa de acesso à terra fácil, várias famílias foram trazidas e abandonadas na região, acentuando a violência e a desigualdade social nesse bioma. Como politica de ocupação da Amazônia Legal foram implantados inúmeros assentamentos rurais na Amazônia, todos de forma desordenada, sem estrutura física ou assistência aos assentados, em modelo incompatível com a realidade da floresta, tampouco estudo prévio de impacto ambiental e de relatório de monitoramento ambiental, cujas consequências negativas são sentidas e confirmadas até hoje por meio de estudos científicos por institutos de pesquisa cientifica e tecnológica na Amazônia Legal. Como reflexo negativo dessa politica de ocupação, ultimamente, os
assentamentos rurais constituem uma das maiores fontes de alertas de desmatamento na Amazônia Legal. Estudos de organizações não governamentais – como o Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (IMAZON) e o Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM) -, em parceria com instituições públicas – o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) -, sinalizam o tamanho da conversão florestal na Amazônia. A realidade dos projetos de assentamento rural na Amazônia denúncia a difícil relação entre o direito fundamental ao meio ambiente saudável e o de acesso justo à terra rural, cerne principal da Política Nacional de Reforma Agrária, ambos contemplados na Constituição Federal, e a tentativa histórica em conciliá-los ao desenvolvimento econômico e social.
Vale ressaltar, que a aptidão produtiva da terra, geradora de riquezas e alimentos para a população, opera-se muitas vezes de encontro à preservação e a conservação da floresta e de sua biodiversidade diante da necessidade inevitável de superação da pobreza e de desenvolvimento humano. Deste modo, a Politica de Reforma Agrária, envolvida em um discurso deslumbrado de promoção do acesso ao homem sem terra, entretanto não houve observação em relação a proteção e a conservação do meio ambiente. Contudo, essa situação de contradições pode ser solucionada mediante a descoberta das intersecções entre o direito ambiental e o direito agrário. A percepção transversal e interdisciplinar do Direito Agrário, agora sujeito à interferência do direito ao meio ambiente equilibrado, a multifuncionalidade da agricultura e a função socioambiental da propriedade recomenda o caminho para solucionar o conflito antes não integrado e desconsiderado. Apesar da expansão da soja e da pecuária através do agronegócio e dos grandes projetos de infraestrutura, a Amazônia passa hoje por um processo de transformação em que tenta prevalecer um processo de desenvolvimento sustentável aliado ao agrário. Com isso, a questão ambiental passou a ser inserida na Política Nacional de Reforma Agrária com mais ênfase principalmente por atender pressão externa e da própria necessidade de produzir sem desmatar com otimização dos recursos naturais. Este entendimento leva a considerar que a terra não ostenta apenas a função de bem de produção na direção de um crescimento econômico, mas também a de proteção e a conservação dos recursos naturais associada ao bem estar geral, a fim de alcançar o desenvolvimento sustentável, premissa da Conferência de Estocolmo de 1972, da ECO-92, e demais Tratados na qual o Brasil é signatário. A introdução de modalidades especiais de projetos de assentamento rural, com a introdução do direito ambiental, demonstra o novo tempo da Reforma Agrária no país. Por muito tempo, a proteção da floresta foi esquecida, preocupando-se o Estado apenas com o crescimento econômico e a quietação dos alentos no meio rural. Isso se estendeu até os anos 90, quando começaram a surgir às primeiras disposições em defesa da floresta nos projetos de assentamento, percebendo-se a inadequação do modelo adotado de Reforma Agrária para a Amazônia Legal. Vale acrescentar que o INCRA desenvolveu programas de combate ao desmatamento ilegal nos projetos de assentamento, como o Plano de Ação Ambiental e o Programa de Prevenção, Combate e Alternativas ao Desmatamento Ilegal em Assentamentos da Amazônia (PPCADI-Amazônia), denominado Programa Assentamentos Verdes (PAV), o que direciona para a reformulação da Política Nacional de Reforma Agrária para a Amazônia, mesmo processo o MMA através do Plano de Ação para Prevenção e Combate ao Desmatamento na Amazônia (PPCDAM).
Nesse contexto, Qual o modelo de Reforma Agrária mostra-se compatível hoje para a Amazônia Legal para implantação de assentamentos rurais? E como questão secundária: Como a Política Nacional de Reforma Agrária pode contribuir para a proteção
do meio ambiente nos projetos de assentamento rural da região? A importância desse debate está na necessidade de discutir tema tão crucial à preservação do bioma Amazônia como é a Politica de Reforma Agrária versus Meio Ambiente. Os impactos
gerados à floresta por algumas modalidades de assentamentos rurais implantados são patentes, de maneira que não há como enfrentar o desmatamento sem discutir a Política Nacional de Reforma Agrária desenvolvida na região, examinando-lhe o passado e indagando o futuro que com ela se pretende alcançar alicerçada ao direito ambiental e seus princípios. A ameaça fica evidente quando se constata a flexibilização do procedimento de licenciamento ambiental nos projetos de assentamento rural de
Reforma Agrária, previsto na Resolução CONAMA n°. 458, de 2013, segundo a qual, o processo de criação ou de reconhecimento de assentamentos rurais não exige mais licenças prévia e de instalação e operação, circunscrevendo-se o licenciamento ambiental apenas a atividades agrossilvipastoris e empreendimentos de infraestrutura neles desenvolvidos. A relevância desse debate centraliza-se ainda na descoberta da posição geopolítica ocupada pela Amazônia Legal. Sem esquecer as ameaças ainda existentes, hoje ela não é mais considerada apenas como uma zona de expansão dos mercados externos, sendo dotada de valor próprio. Os projetos nela desenvolvidos, inclusive os de assentamento rural para fins de Reforma Agrária, devem considerar essa
nova orientação, para encontrar na floresta um processo produtivo adequado ao bioma natural e encerrar o ciclo de desmatamento assumido pelo Brasil nos Tratados Internacionais em que é signatário.
Desta maneira, estes assentamentos rurais na Amazônia Legal se transformaram em desastres ambientais com elevados índices de desmatamento, evidenciando a difícil relação entre o direito ambiental e a Política Nacional de Reforma Agrária, principalmente pelo acelerado processo de exploração de madeira sem plano de manejo, desmatamento e queimada para transformar em pasto e produzir grãos. Conceitualmente, a Reforma Agrária não se atém à ideia de distribuição de terras, devendo ser dotada de um sentido amplo onde se incluem outras políticas públicas relacionadas à questão agrária. Mais do
que o acesso à terra, a Reforma Agrária Integral busca garantir a melhoria no bem-estar geral e, em consequência, a preservação e conservação do meio ambiente. A instituição pelo INCRA do Plano de Ação Ambiental e do Programa de Prevenção, Combate e
Alternativas ao Desmatamento Ilegal em Assentamentos da Amazônia (PPCADI/Amazônia), denominado Programa Assentamentos Verdes (PAV), com a fixação de metas e diretrizes para o combate do desmatamento nos projetos de assentamento rurais, sinalizam a existência de um modelo próprio de Reforma Agrária para a Amazônia, que deve continuar esse processo para coibir atividades antrópicas sem controle estatal, sem infraestrutura mínima para fixar esses assentados e evitar êxodo rural acentuado.
Portanto, a Politica de Reforma Agrária constitui um conjunto de medidas que busca promover a melhor distribuição da terra no interesse de concretizar o princípio da justiça social. Trata-se de um processo de revolução e reestruturação do campo, com o
rompimento do paradigma fundiário anterior que não atende mais ao desenvolvimento socioeconômico pretendido para o país. Para isso, a Reforma Agrária não pode ser resumida a uma política de mera destinação de lotes de terra sem a mínima condição de monitoramento, fiscalização, de educação ambiental, e de controle estatal. Deve ser ela integral, isto quer dizer, integrada a outros temas que circundam a questão agrária, procurando uma solução efetiva à situação dos assentados e suas famílias nesse
ambiente. Um desses temas é a proteção do meio ambiente e a utilização sustentável dos recursos naturais como politica de governo para promoção do desenvolvimento econômico e social, inclusive incluindo os assentamentos rurais em programa de governo para verticalização da produção, integrandos as demais cadeias produtivas, com o desenvolvimento de pesquisa cientifica e tecnologia, e assistência através de extensão rural. A história de ocupação da Amazônia e os relatórios de monitoramento por dados georreferenciados das áreas desmatadas nos assentamentos rurais demonstram a difícil relação entre a Política Nacional de Reforma Agrária e a proteção e conservação do meio ambiente, a qual muitas vezes é desprezada pelas necessidades sociais dos agricultores rurais e pelo discurso fecundo que envolve o acesso à terra rural para ocupar a Amazônia
Legal. Esse conflito, porém, resolve-se com a prevalência do direito ao meio ambiente equilibrado, estando a Politica de Reforma Agrária a ele vinculada como essencial para evitar a perda desse bioma. Desta maneira o Direito Agrário cobra hoje uma visão
interdisciplinar e transversal que impõe a transformação de seus institutos conciliando com os com institutos do Direito Ambiental. A atividade agrária deve exercer outras funções que não apenas a produção de alimentos, preocupando-se também com a utilização responsável dos recursos naturais, o que se chama multifuncionalidade da agricultura para otimização desses recursos naturais contidos no bioma amazônico.
Mesma situação deve ocorrer em relação a função ambiental da propriedade rural e a noção de Reforma Agrária Integral que fundamentam a vinculação da Reforma Agrária à proteção do meio ambiente como prioridade. Vale ressaltar, que o direito de propriedade não é absoluto, cabendo condicionar os poderes do proprietário aos interesses da sociedade, entre eles a tutela ambiental, ao principio da prevenção e da precaução como essencialidade na manutenção da terra. Além disso, não é possível falar em uma verdadeira Reforma Agrária, sem considerar a proteção do meio ambiente em que deve ser implementada, em um viés integrador e abrangente do desenvolvimento rural pretendido. Tais premissas jurídicas, associadas ao exame da situação atual dos projetos de assentamento rural implantados na Amazônia Legal, confirmam a existência de um modelo próprio de Reforma Agrária para a Amazônia. A criação dos assentamentos rurais ambientalmente diferenciados – a saber, o Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE), o Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS) e o Projeto de Assentamento Florestal (PAF) – e o êxito na diminuição do nível de desmatamento em relação aos assentamentos convencionais, baseados exclusivamente na distribuição de terra e colonização, demonstram a necessidade de dar tratamento diferenciado à questão agrária na região amazônica. Os estudos das causas diretas e indiretas do desmatamento e dos desafios enfrentados pelos assentamentos rurais na Amazônia provam que a Política Nacional de Reforma Agrária não pode ser delineada e estática em todo o país. Aliás, entre as superintendências regionais do INCRA na Amazônia Legal, o nível de desmatamento não é o mesmo, apontando a existência de perfis diferentes apontados no arco do desmatamento em quem elencam estados e municípios que mais desmatam. Na definição da estrutura e objetivos da Política Nacional de Reforma Agrária, vinculada que está ao direito fundamental ao meio ambiente, não podem ser desconsideradas as características locais, os recursos naturais existentes, a vocação produtiva da terra e as populações ali residentes e a de entorno. A instituição pelo INCRA do Plano de Ação Ambiental e do Programa de Prevenção, Combate e Alternativas ao Desmatamento Ilegal em Assentamentos da Amazônia (PPCADI-Amazônia), denominado Programa Assentamentos Verdes (PAV), com a fixação de metas e diretrizes para o combate do desmatamento nos projetos de assentamento, confirmam a necessidade e existência de um modelo específico de Reforma Agrária para a Amazônia Legal.
As medidas de combate ao desmatamento nos assentamentos rurais podem ser identificadas a partir dos elementos que estruturam esse modelo próprio de Reforma Agrária, quais sejam: a tipologia específica de projetos de assentamento; a exigência de licença ambiental prévia e de instalação e operação para os assentamentos; a regularização e recuperação ambientais; a assistência técnica diferenciada; o monitoramento, o controle e a fiscalização. As especificidades da região amazônica, sua fragilidade, bioma e exuberância, evidenciada nas análises da ordem jurídica e do cenário geopolítico, exigem um tratamento diferenciado, uma forma diferente de fazer a Reforma Agrária. O governo brasileiro deve buscar esforços para maximizar resultados, realizando assentamentos rurais na Amazônia que sejam sustentáveis e considerem as complexidades regionais e o conhecimento tradicional das populações locais.
Hoje a maioria desses assentamentos se encontram desassistidos de extensão rural, de documentos de plano de uso, de regularização fundiária, de créditos, inclusive muitos já deveriam estar emancipados, pois fazem parte de municípios, vilas e distritos, sem olvidar que cumpriram o lapso temporal de mais de 15 anos, e portanto, já deveriam serem emancipados em até três anos. Todos esses fatores contribuem para o índice de 41,8% de evasão dos assentamentos na Amazônia Legal.
Entretanto desde a criação da Lei n.° 13.465, de 11 de julho de 2017, há resistência quanto essa emancipação por entender que os assentados sem a proteção do Estado façam a alienação da terra uma vez que de posse do título de propriedade as famílias estariam submetidas a regras mercadológicas ou teriam dificuldade de pagar o documento da terra e consequentemente vão abandonar os lotes configurando ainda mais o êxodo rural. O INCRA tem registrado na região amazônica, atualmente, 3.537
projetos de assentamentos, que ocupam uma área de mais de 70 milhões de hectares, com 753 mil famílias beneficiadas.
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Paulo Figueira é Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Técnico Agrícola, Graduado em Bacharel em Direito, em Administração de Empresas, em Arquivologia, em Ciências Agrícolas. Pós-graduação em Desenvolvimento Sustentável e Gestão Ambiental, em Direito Ambiental e Política Pública, em Arquivologia, em Metodologia Cientifica, em Advocacia Eleitoral, e Mestre em Direito Ambiental e Política Pública. Autor de Obras em Direito Ambiental e Agrário e de Política Pública, Vice-Presidente da Comissão Nacional de Regularização Fundiária da UBAU-Região Norte,
Presidente da Pasta Ambiental da UBAM, já foi Secretário de Estado de Meio Ambiente, Membro da Anamma e da Abema, e Presidente da Comissão de Meio Ambiente da OAB/AP