O PAPEL DO CONSELHO DO MEIO AMBIENTE NAS POLÍTICAS
PÚBLICAS AMBIENTAIS
Paulo Sérgio Sampaio Figueira, Advogado.
No Brasil existem na União, nos Estados, no Distrito Federal, e nos Municípios, os Conselhos de Meio Ambiente. No âmbito federal têm-se o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), nos Estados, o Conselho Estadual de Meio Ambiente (COEMA), e nos Municípios, o Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONDEMA).
É salutar enfocar que os Conselhos de Meio Ambiente são órgãos colegiados normativos visto que propõem normas e diretrizes relativas à gestão ambiental, são paritários com igualdade de representação, de caráter consultivo, pois emitem opinião e parecer e também indicam ações ou políticas, e por último deliberativo já que têm o poder de decisão sobre a implementação de políticas ou a administração de recursos. Portanto, vê-se o papel primordial que os Conselhos de Meio Ambiente desenvolvem em relação as politicas públicas no direito ambiental brasileiro.
A instituição dos Conselhos de Meio Ambiente está prevista na Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), no Decreto n.º 99.274, de 06 de junho de 1990 que regulamentou a PNMA, na Lei Complementar n.º 140, de 8 de dezembro de 2011 e na Resolução Conama n.º 237, de 12 de dezembro de 1997, em que ambas as normas tratam sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental, e na Lei n.º 11.284, de 2 de março de 2006, que trata de Florestas Públicas e que trás o papel do Conselho de Meio Ambiente nessas concessões florestais. Vale informar que além dessas normas nacionais tanto os Estados, o Distrito Federal, quanto os Municípios Brasileiros tem normativas próprias da funcionalidade e da composição dos respectivos Conselhos de Meio Ambiente, entretanto devem obediência aos institutos paritários, de caráter consultivo, e deliberativo.
Os Conselhos de Meio Ambiente foram criados no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que é constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. O SISNAMA por sua vez foi instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente.
Normalmente, os Conselhos estão vinculados aos órgãos de meio ambiente, que lhes fornecem suporte material para que possam exercer suas atividades. Desta maneira, o CONAMA, é vinculado ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), em que o presidente do Conselho é o Ministro de Meio Ambiente, nos Estados e no Distrito Federal o COEMA, é vinculado a Secretaria de Estado do Meio Ambiente em que preside esse Conselho o Secretário de Meio Ambiente, nos Municípios o CONDEMA, é vinculado a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, em que o Secretário de Meio Ambiente é o presidente do Conselho.
Tanto no âmbito da União, quanto nos Estados, Distrito Federal e nos Municípios, são os Conselhos de Meio Ambiente que estabelecem as diretrizes da Política de Controle Ambiental. Aqui que vêm os questionamentos. Será que esses Conselheiros nomeados para o Conselho de Meio Ambiente têm entendimento do seu papel como Conselheiros?
A Constituição Federal é bem clara quanto ao papel relacionado a proteção e preservação do meio ambiente (art. 23, VI e VII), além desses dispositivos contidos na Constituição Federal quanto a proteção e conservação ambiental, ela trouxe um Capítulo especifico para tratar de Meio Ambiente (art. 225), demonstrando o papel que os Conselhos de Meio Ambiente tem nas políticas públicas ambientais que representa a participação direta da população como instrumento de controle social que integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
As normas são claras no sentido da exigência obrigatória para que os Estados e os Municípios possam exercerem o controle ambiental através do licenciamento e da fiscalização, é preciso que tenham Conselho de Meio Ambiente ativo, caso contrário perdem esse manto de poder e são substituídos pela União (Lei Complementar nº. 140, de 2011 e Resolução CONAMA nº. 237, de 1997).
O papel que exerce o Conselho de Meio Ambiente é essencial para preservação e conservação ambiental, tanto que na Lei nº. 6.938, de 1981(PNMA), no artigo 8º, inciso II, fortalece esse poder pois quando julgar necessário pode determinar a realização de estudos de projetos públicos ou privados, requisitando as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios. Além disso, pode determinar, mediante representação, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito (inc. V).
A LC nº. 140, de 2011, reforça o papel do Conselho de Meio Ambiente no artigo 5º, no Capítulo II, que trata dos Instrumentos de Cooperação, com a exigência que o ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas, desde que o ente destinatário da delegação disponha de Conselho de Meio Ambiente. No artigo 15, a norma descreve aplicabilidade do Instituto Supletivo em caso da inexistência de Conselho de Meio Ambiente nos Estados e nos Municípios que serão substituídos pela União e pelos Estados para realizarem as atividades administrativas do licenciamento ambiental e a fiscalização.
A Resolução CONAMA nº. 237, de 1997, enfoca que no artigo 12, § 1º, a necessidade de aprovação pelo Conselho de Meio Ambiente para procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental. No artigo 20, de novo enfoca que para o ente público exercer as atividades administrativas de licenciamento ambiental e de fiscalização tem que ter instituído o Conselho de Meio Ambiente.
O artigo 38, § 3º, Lei nº. 11.284, de 2006, relaciona que para receber recursos financeiros oriundos de concessão florestal em Floresta Pública Nacional (FLONA), os Estados e os Municípios serão condicionados à instituição de Conselho de Meio Ambiente pelo respectivo ente federativo, com participação social, e à aprovação, por este Conselho. No artigo 53, § 2º, salienta que o órgão gestor da FLOTA e da FLONA deverá encaminhar RELATÓRIO ANUAL todo dia 31 de março de cada ano sobre as concessões outorgadas, o valor dos preços florestais, a situação de adimplemento dos concessionários, os PMFS e seu estado de execução, as vistorias e auditorias florestais realizadas e os respectivos resultados, assim como as demais informações relevantes sobre o efetivo cumprimento dos objetivos da gestão de florestas públicas.
Além dessas normas os Conselhos de Meio Ambiente tem papel essencial na destinação e aprovação dos recursos de meio ambiente oriundos do Fundo de Meio Ambiente, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; acompanhar as Audiência Públicas de grandes projetos com exigências de Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e de Relatório de Monitoramento Ambiental para a Licença Prévia; decisão, em última instância administrativa, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, SEMA e SEMAM; proposições, recomendações e moções, que visam cumprir os objetivos da Política Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente; pode sugerir a criação de leis, bem como a adequação e regulamentação das já existentes; e fiscalizar a implementação e o funcionamento de políticas e a administração de recursos oriundos do meio ambiente.
O Conselho de Meio Ambiente ainda dispõe de Câmaras Técnicas e Grupos Temáticos que deliberam sobre aprovação de projetos oriundos do Fundo do Meio Ambiente; elaboração de Resoluções; análise de EIA e RIMA de Licenças Prévias; Descentralização da Gestão Ambiental de Impacto Local; propositura de políticas públicas.
Entretanto, é importante mencionar que normalmente esses Conselhos de Meio Ambiente na prática não funcionam dentre do aspecto formal e material, visto que são paritários, em que os indicados pelos órgãos públicos na maioria são ausentes, não participativos, e direcionados a demanda do poder local, estadual e nacional. Por sua vez, os representantes de classe, defendem seus próprios interesses sem conseguir entender a forma associativa que deriva desse poder para que juntos possam avançar e assegurar os verdadeiros interesses da sociedade. Outra questão essencial dos Conselheiros é ausência de conhecimento de lei do direito ambiental e de seu verdadeiro papel no SISNAMA, no Sistema Estadual de Meio Ambiente (SIEMA), e no Sistema Municipal de Meio Ambiente (SISMUMA).
Apesar das normativas constitucional e infraconstitucional do papel dos Conselhos de Meio Ambiente, vê-se muita dependência para que possa operacionalizar suas atividades, primeiro pela submissão de recursos financeiros que estar ligado aos órgãos de meio ambiente da União, dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios; segundo pela perda da representatividade que disciplina a PNMA, visto que quem representa o Conselho de Governo é o Ministro de Meio Ambiente e os Secretários de Estado, do Distrito Federal, e dos Municípios, portanto uma extensão do próprio governo que acaba trazendo as demandas estatal, não de representatividade e interesse da sociedade civil; terceiro desconhecimento das leis por parte dos Conselheiros do verdadeiro papel dos Conselhos de Meio Ambiente; quarta pela ausência de participação dos Conselheiros nos acessos dos Sistemas Financeiros da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para controle e monitoramento desses recursos, funcionando apenas como um Conselho de aprovação da aplicabilidade desses recursos com escopo para funcionar como modelo de transparência.
Portanto, da forma que é gerido os Conselhos de Meio Ambiente eles perdem seu objeto de ser um Fórum de debates e de construção de conhecimento sobre o meio ambiente, em que o Estado e a Sociedade Civil deliberam juntos, soluções de desenvolvimento e bem-estar do local e nacional, pois é atribuição do membros dos Conselhos de Meio Ambiente administrar conflitos, propor acordos e construir uma proposta de gestão que esteja em conformidade com os interesses econômicos, sociais e ambientais. Infelizmente não é essa a funcionalidade do Conselho de Meio Ambiente, visto que os Conselheiros sempre ficam aguardando demanda estatal para
atuar, sem ter planejamento estratégico para desenvolver seu papel institucional e atentar para as condições ambientais vigentes.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Senado Federal. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasil: Senado Federal, 2006. 448p.
BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. In: Codex Ambiental. Brasília: Âmbito Comercial, 2009. Base de Dados. Atualização em fev. 2009.
BRASIL. Lei Complementar n.º 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei n. o 6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp140.htm>. Acesso em: 12 abr. 2022.
BRASIL. Lei Federal n.º 11.284, de 2 de março de 2006. Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro – SFB; cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, 5.868, de 12 de dezembro de 1972, 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, 4.771, de 15 de setembro de 1965, 6.938, de 31 de agosto de 1981, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF., 3 mar. 2006.
BRASIL. Decreto nº. 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei n.º 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm>. Acesso em: 13 abr. 2022.
BRASIL. CONAMA. Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997. Dispõe sobre conceitos, sujeição, e procedimento para obtenção de Licenciamento Ambiental, e dá outras providências. Disponível em:< https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=95982#:~:text=civis%20e%20penais.- ,Art.,de%20planejamento%2C%20implanta%C3%A7%C3%A3o%20e%20opera%C3
%A7%C3%A3o. Acesso em: 11 abr. 2022.
Paulo Sérgio Sampaio Figueira. Advogado com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Professor Universitário de Direito Ambiental. Especialização em Desenvolvimento Sustentável e Gestão Ambiental, Mestre em Direito Ambiental; Técnico em Agropecuária em que atuou em extensão rural, graduado em Administração de Empresas, Arquivologia, Ciências Agrícolas.
Foi duas vezes Secretário de Estado de Meio Ambiente, sendo Presidente da ABEMA Região Norte e Consultor da ANAMMA. Membro da Comissão de Meio Ambiente da OAB/AP, Membro da União Brasileira dos Agraristas Universitários (UBAU), Membro da União Brasileira dos Municípios (UBAM), Conselheiro do COEMA, Vice – Presidente Região Norte da Comissão Nacional de Assuntos Fundiários da UBAU, Autor de livros em direito ambiental e agrário.