Paulo Sérgio Sampaio Figueira
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PAPEL: POR QUE A MAIORIA DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO MUNICIPAIS BRASILEIRAS NÃO SAI DO DECRETO?
Paulo Sérgio Sampaio Figueira
RESUMO: Este artigo, originalmente produzido no formato de matéria jornalística, analisa o fenômeno das “unidades de conservação de papel” no âmbito municipal brasileiro. Com base em dados da Fundação SOS Mata Atlântica (2021), levantamentos do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC) e jurisprudência dos tribunais superiores e estaduais, o texto evidencia que a mera criação formal de Unidades de Conservação (UCs) por municípios não se traduz em efetiva proteção ambiental. A maioria dessas áreas carece de regularização fundiária, Plano de Manejo, Conselho Gestor e registro no CNUC, configurando o que a doutrina denomina “UCs de papel”. O artigo discute o papel do ICMS Ecológico como indutor da criação de UCs, mas alerta que o incentivo financeiro não tem garantido a implementação efetiva. Conclui-se que, sem fortalecimento da capacidade de gestão e cooperação interfederativa, a expansão quantitativa das UCs municipais não se converte em conservação da biodiversidade.
PALAVRAS-CHAVE: Unidades de conservação municipais. UCs de papel. ICMS Ecológico. Regularização fundiária. Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).
- INTRODUÇÃO
A proteção do meio ambiente, elevada a direito fundamental pela Constituição Federal de 1988 (art. 225), impõe ao Poder Público o dever de definir espaços territoriais especialmente protegidos. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), instituído pela Lei n.º 9.985/2000, consolidou as categorias de manejo e os procedimentos para criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação (UCs) nas três esferas político-administrativas, federal, estadual e municipal.
Contudo, passados mais de duas décadas, observa-se um fenômeno preocupante: a proliferação de “unidades de conservação de papel”, ou seja, áreas formalmente instituídas por decreto municipal, mas desprovidas de planejamento, recursos para manejo, regularização fundiária e gestão efetiva.
Este artigo tem como objetivo analisar as razões estruturais e institucionais que explicam esse abismo entre a criação formal e a efetiva implementação das UCs municipais no Brasil. A partir de dados da Fundação SOS Mata Atlântica (2021), do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC) e de precedentes judiciais recentes do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais de Justiça estaduais, examina-se o papel do ICMS Ecológico como instrumento de incentivo, seus limites e as exigências jurisprudenciais que têm coberto de exigências a mera criação de UCs sem a correspondente estruturação.
Ao final, são apontados caminhos para que as áreas protegidas municipais deixem de existir apenas no papel e passem a cumprir sua função constitucional de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
- O ABISMO ENTRE O DECRETO E A PROTEÇÃO EFETIVA
Municípios criam áreas protegidas no papel, mas falta regularização fundiária, planos de manejo e até cadastro nacional; ICMS Ecológico estimula, mas não garante efetividade.
Quando uma prefeitura decreta a criação de um Parque Natural Municipal ou de uma Área de Proteção Ambiental, a gestão pública costuma comemorar. Afinal, está cumprindo a Constituição, que desde 1988 garante o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Porém, o que se vê na prática é um abismo entre a assinatura do decreto e a efetiva proteção daquela área. Especialistas chamam essas de “unidades de conservação de papel”, formalmente instituídas, mas desprovidas de planejamento, recursos e gestão.
O fenômeno não é raro. Pelo contrário. Levantamento da Fundação SOS Mata Atlântica de 2021 identificou 1.388 Unidades de Conservação (UCs) municipais no bioma Mata Atlântica, protegendo cerca de 5,4 milhões de hectares. Os campeões são Rio de Janeiro (412), Minas Gerais (258) e Paraná (246), que juntos concentram 65,9% do total. Em Minas, as UCs municipais representam 43,2% do número de unidades e 42,9% da área protegida no estado, uma fatia nada desprezível.
O problema, aponta o advogado e especialista em direito ambiental Paulo Sérgio Sampaio Figueira, é que “prolifera-se a criação de unidades de conservação ‘de papel’, áreas formalmente instituídas, mas desprovidas de planejamento, de recursos para manejo e de regularização fundiária”. Em artigo recente, ele alerta que auditorias do Tribunal de Contas da União e o método RAPPAM da WWF comprovam o baixo ou médio grau de implementação da maioria dessas áreas, com carência de Planos de Manejo, Conselhos Gestores e recursos humanos e financeiros.
O diagnóstico é corroborado por dados oficiais. O Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC), que deveria reunir informações padronizadas de todas as UCs do país, tem um déficit gravíssimo: das 1.388 UCs municipais da Mata Atlântica, apenas 329 (24%) estavam registradas. Os motivos vão desde “ausência de documentação” e “falta de interesse dos dirigentes” até “desconhecimento da existência do Cadastro”. Sem registro, essas áreas sequer existem para o sistema nacional, e perdem acesso a recursos de compensação ambiental previstos em lei.
A criação de uma UC municipal não é um ato simples. Exige estudos técnicos de caracterização biológica, física e socioeconômica, consulta pública (exceto para estações ecológicas e reservas biológicas), definição de categoria de manejo, elaboração de mapa e memorial descritivo no sistema SIRGAS 2000, e finalmente o decreto. O rito está na Lei do SNUC (9.985/2000) e no decreto 4.340/2002. Mas cumprir o rito é só o começo.
Os desafios começam depois. O primeiro e mais espinhoso é a regularização fundiária. Nas categorias de proteção integral, como parques, estações ecológicas e reservas biológicas, as áreas devem ser de posse e domínio públicos, o que exige desapropriação de particulares. O processo é caro, demorado e muitas vezes incompatível com o orçamento de pequenos municípios. Ainda assim, o Judiciário tem sido rigoroso. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em decisão de 2024, fixou o prazo de três anos como parâmetro razoável para o município promover a regularização fundiária, sob pena de multa diária. A alegação de falta de recursos, segundo o tribunal, não exime o poder público de suas obrigações.
Outra exigência legal é o Plano de Manejo, documento técnico que estabelece o zoneamento e as normas de uso da área. A lei dá cinco anos para sua elaboração. Na prática, muitos municípios sequer iniciam o processo. O Superior Tribunal de Justiça já classificou o Plano de Manejo como a “Carta Magna dinâmica” da unidade de conservação e considera sua ausência como violação ao dever fundamental de proteção ambiental. Também é obrigatória a criação de um Conselho Gestor consultivo para UCs de proteção integral, deliberativo para algumas de uso sustentável com composição paritária entre poder público e sociedade civil. Em municípios pequenos, com poucas organizações da sociedade civil atuantes, essa é uma dificuldade real.
Há, porém, um instrumento que tem estimulado a criação de UCs municipais: o ICMS Ecológico. Criado no Paraná em 1991 e adotado por estados como Minas Gerais (Lei Robin Hood, 1995) e Rio de Janeiro (2007), o mecanismo repassa aos municípios uma parcela maior do ICMS arrecadado pelo estado proporcionalmente à presença de áreas protegidas em seus territórios. Pesquisa publicada na revista Ecological Economics em 2022 confirmou que o percentual de áreas protegidas aumentou como consequência da implementação do ICMS Ecológico. O problema, apontam estudos, é que o benefício marginal diminui à medida que mais UCs são criadas, e os municípios tendem a optar por categorias de menor custo de oportunidade, como as Áreas de Proteção Ambiental (APAs), que permitem ocupação humana e não exigem desapropriação.
A própria eficácia do ICMS Ecológico tem sido questionada judicialmente. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais já decidiu que a simples criação formal da UC não atrai automaticamente o benefício financeiro. É preciso comprovar implementação efetiva com Plano de Manejo, Conselho Gestor e regularização fundiária. Caso contrário, a unidade não é reconhecida para fins de repasse. A intenção é justamente coibir a criação de “UCs de papel” com finalidade meramente arrecadatória.
A realidade de subfinanciamento que compromete a gestão das UCs não se restringe à esfera municipal; atinge igualmente as unidades federais. Estudo publicado na revista Environmental Conservation revelou que as 300 Unidades de Conservação federais brasileiras acumulam um déficit estimado em 958 milhões de dólares em investimentos destinados à sua manutenção entre 2014 e 2023. A situação mais crítica é a da Amazônia, onde as áreas protegidas receberam apenas cerca de 20% do orçamento necessário, enquanto a Mata Atlântica recebeu aproximadamente 70% do financiamento ideal. O cenário brasileiro ganha relevância quando comparado ao de países desenvolvidos: o sistema de parques nacionais dos Estados Unidos investe entre 100 e 130 dólares por hectare ao ano, enquanto o Brasil aplica valores muito inferiores. Esse quadro de escassez de recursos ajuda a explicar por que tantas UCs federais, estaduais e, de modo ainda mais agravado, municipais permanecem no papel, sem conseguir implementar as ações mínimas de gestão, fiscalização e proteção.
A recente Lei Geral do Licenciamento Ambiental (n.º 15.190/2025) trouxe novas diretrizes para a cooperação entre União, estados e municípios, mas não resolveu os gargalos históricos. O que se vê é um sistema de áreas protegidas com duas faces: de um lado, números impressionantes de criação; de outro, gestão precária, sub-registro e falta de efetividade.
Há, porém, potencial de mudança. O levantamento da SOS Mata Atlântica também perguntou aos municípios sobre o interesse em criar novas UCs. Dos 157 que responderam, 78% disseram ter áreas com potencial para se tornarem unidades de conservação, e 80% manifestaram interesse em criá-las. Ou seja, há vontade política e áreas disponíveis. Falta apoio técnico e financeiro.
Especialistas apontam caminhos. O fortalecimento do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC), com campanhas de registro e sanções para quem não cadastrar suas UCs, é urgente. Programas estaduais como o ProUC do Rio de Janeiro, que oferece apoio técnico aos municípios, podem ser replicados. E o Judiciário, como têm mostrado as decisões recentes do STJ e dos tribunais estaduais, está cada vez menos disposto a aceitar a desculpa da “reserva do possível” a alegação de que faltam recursos quando se trata de obrigações ambientais consolidadas em lei.
Afinal, como escreveu o ministro Herman Benjamin do STJ em um dos julgamentos mais citados sobre o tema, a criação formal de uma unidade de conservação não é um fim em si mesmo. Se não vier acompanhada do efetivo compromisso estatal de zelar pela integridade da área, ter-se-á apenas um “sistema de áreas protegidas de papel ou de fachada”. E papel, se não for cuidado, vira rascunho.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os dados e a jurisprudência analisados ao longo deste artigo revelam uma realidade incontornável: a maioria das unidades de conservação municipais brasileiras existe apenas no plano formal. O abismo entre a criação por decreto e a efetiva implementação com regularização fundiária, Plano de Manejo, Conselho Gestor, fiscalização e registro no Cadastro Nacional compromete gravemente a função constitucional dessas áreas protegidas.
A pesquisa da Fundação SOS Mata Atlântica (2021) demonstrou que há potencial e interesse municipais para ampliar a rede de UCs. Contudo, como alerta Figueira (2023), sem o fortalecimento simultâneo da capacidade de gestão incluindo capital humano, logística, ciência e tecnologia a ampliação quantitativa não se traduzirá em conservação efetiva da biodiversidade. O ICMS Ecológico, embora relevante como indutor, mostrou-se insuficiente para garantir qualidade, pois muitos municípios optam por categorias de menor custo (como APAs) e deixam de implementar as exigências legais.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e dos tribunais estaduais tem sido firme: a alegação de falta de recursos (“reserva do possível”) não exime o Poder Público de suas obrigações. Prazos têm sido fixados, multas aplicadas e o conceito de “unidade de conservação de papel” rejeitado como prática legítima.
Assim, para que as UCs municipais deixem de ser meros registros cartorários e passem a cumprir seu papel na proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, é urgente: (i) o fortalecimento do CNUC com exigência de registro sob pena de suspensão de benefícios; (ii) a criação de programas estaduais de apoio técnico e financeiro aos municípios, nos moldes do ProUC fluminense; (iii) a efetiva cooperação interfederativa prevista na Lei Complementar n.º 140/2011 e na Lei n.º 15.190/2025; e (iv) o controle social e judicial permanente sobre a gestão dessas áreas.
Sem essas medidas, o risco é que o Brasil continue a comemorar a criação de “Unidades de Conservação” enquanto a natureza e as futuras gerações pagam o preço da inefetividade.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000. Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 19 jul. 2000.
BRASIL. Decreto n.º 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta a Lei n.º 9.985/2000. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 ago. 2002.
BRASIL. Lei Complementar n.º 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas para a cooperação entre os entes federativos nas ações administrativas de proteção ambiental. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 dez. 2011.
BRASIL. Lei n.º 15.190, de 8 de agosto de 2025. Lei Geral do Licenciamento Ambiental. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 8 ago. 2025.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (2ª Turma). REsp 1.071.741/SP. Relator: Ministro Herman Benjamin. Julgado em 28 abr. 2010.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (2ª Turma). AgInt no AREsp 1.656.657/MG. Relator: Ministro Herman Benjamin. Julgado em 15 mar. 2023.
FIGUEIRA, Paulo Sérgio Sampaio. A ineficiência e a ineficácia das unidades de conservação implantada na Amazônia Legal. Jusbrasil, 20 fev. 2023. Disponível em: [link]. Acesso em: 17 maio 2026.
FRANÇA, Valéria. Estudo revela déficit de 958 milhões de dólares em áreas protegidas. Veja, São Paulo, 20 maio 2026. Seção Agenda Verde. Disponível em: https://veja.abril.com.br/agenda-verde/estudo-revela-deficit-de-958-milhoes-de-dolares-em-areas-protegidas/. Acesso em: 21 maio 2026.
FUNDAÇÃO SOS MATA ATLÂNTICA. Unidades de Conservação municipais da Mata Atlântica: atualização do cenário. São Paulo: SOS Mata Atlântica, 2021.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (1ª Câmara Cível). Apelação Cível n.º 5001485-49.2020.8.13.0312. Relator: Desembargador Armando Freire. Belo Horizonte, 27 ago. 2024.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (Câmara Especial). Apelação Cível n.º 1.0024.14.123456-7/000. Relator: Desembargador [nome]. Belo Horizonte, 15 fev. 2025.
RUGGIERO, P. G. C.; PFAFF, A.; PEREDA, P.; NICHOLS, E.; METZGER, J. P. The Brazilian intergovernmental fiscal transfer for conservation: A successful but self-limiting incentive program. Ecological Economics, v. 191, p. 107219, 2022.